臭罌出臭草 貪官怕政改

魯賓

上星期還是個形象高大、千萬人尊敬有嘉的深圳市長許宗衡，今天竟在港媒一片對「鐵腕吏治」叫好聲中，瞬間變成一個好話說盡、壞事幹盡的痞子。內地法庭對他的審訊還未開始，接任人選還未正式公布，深圳人對新市長連一眼也未看過，這裏不少人對這位據說是「學者型」新貴的稱讚，已是唯恐不及。其實，貪腐是內地官場文化的重要部分，無論是什麼「型」的官吏，帛^皇敗壞絕不為奇，君不見去年十月因涉嫌貪污四億元被「雙規」後丟職的全國最高人民法院副院長黃松有，也是個法學博士、數間名牌大學兼職教授、十足「學者型」的官僚麼？個人不敵體制文化；出貪腐溫床之污泥而不染者，或之有而我未之見。今天續談外國反貪腐體制改革經驗。
張五常教授論目下中國經濟高速發展的一個重要動力，來自縣與縣之間的良性競爭。然而，地方行政區域之間的競爭並不是中國特產新鮮事物。經濟史學家早就留意到，美國在十九世紀末葉經濟起飛的「鍍金年代」裏，城市之間的競爭、城市和近郊（suburb）之間的競爭，帶動很多市政和地方體制改革；不少這些改革，更對抑制貪腐、澄清吏治，起過很大作用。(註1) 對企業而言，官員貪污，其經濟效果等同向企業徵收額外的利得稅。麻省理工學院教授魏尚進的實證研究指出，一個國家的貪腐，如果從新加坡的程度惡化到墨西哥的程度，則對跨國企業的影響，相當於把稅率提高三十二個百分點。(註2) 美國城市的人口、企業和資金，從立國第一天起便基本上自由流動，故在經濟高速發展的年代，城市如果要招商，一個方法便是管好官員操守，大力抑制貪污；官員操守往往與體制有關，一些良好反貪體制遂在城市之間的競爭中出現。舉例：美國聯邦政制規定，各級地方政府財政獨立，市政府也可自行發債；一八七○年左右，一些城市的政府官員舞弊，濫發債券無法償還，影響城市聲譽，投資者裹足，城市基礎建設受阻，市民不滿；結果，這些市政府不得不進行改革，做法之一是將發債總額限制在某一合理水平（如全市物業稅總額的百分之五），之二是把市府財政完全公開，讓投資者從中得知市府賬目及理財方法是否健康乾淨。這些做法，由於城市之間的競爭壓力，很快在全國普及，而市政府債券（"munis"）市場自此蓬勃發展，成為美國城鄉基建資金的重要來源。有趣的是，中國國務院去年年底計劃修改《預算法》中的有關禁制條文，考慮逐步容許各級地方政府發債(註3)，但是學者和商界的保留或反對意見不少，其中一個原因正正是認為地方政府財務賬目不公開，投資界難以衡量所發債券的風險質量，而投資界更有人懷疑，市府賬簿不公開，是因為不法官員可藉以藏污納垢。(註4) 市府財政透明化，這個體制上的防貪改革，美國地方政府在百多年前便完成了。
然而，區區把賬簿公開，為什麼美國當年能夠很快做到，中國今天在激烈的「縣際競爭」中卻遲遲做不到？原因恐怕要從中、美兩國更基本的政治體制分別中找。美國不少州政府在二十世紀初的「進步主義時代」裏，改寫了州憲法，在普選制代議民主之外增加了多種直接民主權利。此中最有名的，便是「俄立岡體制」（Oregon System）的確立。此「體制」由政治家 William S. U'Ren 領導的「國民直接立法聯盟」倡議，於一九○二年寫進俄立岡州憲法，內容包括全民公推、公決、直接初選等規定，(註5)但最重要的一項，則是罷免權（"recall"），即公民投票撤換任期未滿的民選官員或議員的權利。「體制」在俄州通過後，很快在其他各州引起類似的修憲行動。時至今日，美國有十八個州的憲法，容許公民罷免州政府的民選官員；至於州以下的地方政府民選官員，則在大多數的州都可以投票罷免。有些州的立法規定，官員必須是做了某些特定的不法事情，公民方可投票撤換之，但有些州則無此限制。地方官的烏紗帽既隨時可丟，不必待到任滿，故行為必須更加檢點，反貪腐效果自是不言而喻。
由於美國在其經濟起飛階段便已同步進行多種關鍵的社會變革和體制改革，故能夠成功抑制官員貪腐，建設成比較清廉的政府和政治文化。這些變革一環扣一環，包括獨立的、不當黨政喉舌的媒體，施政（特別是財政）透明的各級政府，以及增加直接民主公投及罷免制度等。可惜的是，這些別人辛辛苦苦走出來的路，中國人一句「不能照搬」，便拒諸千里之外。盲目照搬當然不好，但在「不能照搬」這句緊箍咒後面，有多少是貪官污吏的自保行為在作怪，大家可以想見。如此，許宗衡下馬，只不過是走了歹運而已；比他幸運的官員，過去、現在、將來都有，而且多的是。
註：1.見 R. Menes的論文 "Graft & Growth in American Cities", NBER, 2004；  2.見 "Why is Corruption So Much More Taxing Than Tax", by Shang-Jin Wei, NBER, WP#6255, 1997。魏寫此文時在哈佛大學任教。又二○○八年「透明國際」的各國廉政排名榜上，新加坡排第四，墨西哥排七十二，和中國同名次；  3.見○八年十月三十日《中國網》文章〈中國醞釀允許地方政府發債，方案已交國務院〉；  4.見○八年十一月十八日《中原網》轉載《人民日報》文章〈政府部門財務賬目公開到底有多難〉，文章開宗明義說：「權力有多『野』，公開財務信息便有多難」；  5.公推（initiative），或稱創制權，指公民以公投方式提出議案；公決（referendum），或稱複決權；直接初選指由政府負責，幫助政黨進行黨內直接初選。

練乙錚

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出貪腐溫床之污泥而不染者，或有而未見

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