內地《自治法》講的自治是什麼？

魯賓

香港人在討論特區與中央政府的憲制關係時，常常聽到中央官員或其在香港的代表說：「高度自治不等於自治，不存在什麼剩餘權力」。新疆維吾爾自治區首府烏魯木齊發生暴亂後，筆者有興趣知道中國境內自治區域的憲政定位，更想知道不帶「高度自治」形容詞的內地自治區，自治程度至少在名義上是否比香港特區還要高，因此查閱了一些資料，今天和大家分享。

中國正式的少數民族「自治地方」總共一百五十五個，其中自治區五個，自治州三十個，自治縣（或旗）一百二十個，全部都是國家的一級地方政權，直轄於中央人民政府（此點和特區政府一樣）。其中，內蒙古自治區成立於一九四七年五月一日，由蒙古族中共高幹烏蘭夫統領；當時大陸還未解放，但南京中華民國政府已經鞭長莫及。新疆維吾爾自治區成立於五五年十月一日，是新中國第五十二個自治地方。正式定義所有這些自治地方的憲政地位的，是《中華人民共和國民族區域自治法》；此法於一九八四年通過，○一年修正，修正結果便是最新版本。個別自治區域沒有自己的基本法。全國性法律在自治地方的適應化，是由自治區域的人大常委會以通報「實施辦法」實現的，例如○六年頒布的〈新疆維吾爾自治區實施《中華人民共和國婦女權益保障法》辦法〉。港、澳特區有自己的基本法，是特殊待遇。

這部民族區域自治法（下稱《自治法》）本身相當簡約，全法只有七十三條，不及香港《基本法》一百六十條的一半，原因主要是，自治區域的政體，和全國其他一級地方政府比，分別不大；但這正好反映，自治區域和特區比較，有霄壤之別。此點可於《自治法》關於立法、行政和司法三方面的條文看出。

《自治法》第三條列明：「民族自治地方的自治機關實行民主集中制的原則」。「民主集中制」一詞，不見於特區《基本法》，故港人不甚了了，一般以為指的是少數服從多數之類的東西，但實際上比這個複雜得多，確切的深層理論意義，黨內幾十年爭論喋喋不休，連叫法也有分歧，因為中共七大之前的叫法是「民主的集中制」，一個「的」字之差，也不簡單。此詞最先由列寧發明，解放前，作為基本組織原則，中共一直沿用於黨內；解放之後，通過在《憲法》裏列明，適用範圍始擴大至全國各級政府組織。《憲法》申明此點之餘，更解釋其在國家層面的具體意義，那就是採用人民代表大會體制，行使立法和任免中央政府及國務院最高領導人的權力。香港人都知道，「人大」這種管治體制，無論怎樣具備「廣泛代表性」，事實上並不怎樣民主；實權集中在完全由黨控制的常委會手裏不用說，每年只開幾天會的「代表」，絕大多數還是黨政幹部而不是一般平民百姓。（在中共的「辯證邏輯」底下，「對立」可以「統一」，幹部也是人民，並且更能代表人民利益；面對此高深理論，一般人自會啞口無言。）《自治法》不提自治地方人大代表產生辦法，因為那是和非自治地方一樣的，即縣級以上的人大由下一級人大代表之間的互選產生；愈往上，黨操控產生辦法便愈直接。《自治法》第十六條規定，自治區域人大代表中的少數民族名額和比例由其常委會決定，而事實上在自治區域的人大代表中，少數民族的確往往佔多數（西藏人大少數民族佔七成半，新疆人大少數民族佔六成六、維族佔四成半）。儘管如此，這些數字與真正的自治程度，並無顯著關係；沒有民主選舉的自治是什麼，大家清楚。

什麼人可以出任自治地方行政首長，《自治法》第十七條有指明：主持自治區域政府工作的官員（即自治區主席、自治州州長、自治縣縣長），都必須「由實行區域自治的民族中的公民擔任」，此點和《基本法》相似，但因為沒有像《基本法》那樣訂明產生辦法，所以不言而喻都是由中央委任（不是「欽點」），當地少數民族更加無從置喙。
司法方面，《自治法》第四十六條申明，自治地方的人民法院「受最高人民法院及上級人民法院監督」，而在日常工作方面，則要「對本級人民代表大會及其常務委員會負責」。這就是說，自治區域的司法獨立程度和其他非自治地方政府一樣，沒有自己的終審法庭，有別於香港的情況。另外，此條又規定，自治地方的檢察院亦須向同級人大、其常委及最高人民檢察院負責，和香港的律政司只向特首負責、中央不管香港地方檢察事務的規定，截然不同。
總的來說，從立法、行政、司法三個方面可清楚看到，內地的「自治區」哪怕只是名義上的自治程度，大大低於「不是自治區但享有高度自治」的香港特區。

但重要的問題當然不是哪一個地方的自治程度更高一些，而是像新疆這些少數民族集中居住的地區裏，本身自治程度是否足夠。新疆和中土之間的差異，要比香港和大陸之間的還要大。維人和漢人，不同文不同種不同宗教，區內很多地方的經濟更處於原始階段，故所得到的自治權，理應比香港更為寬鬆，但事實上遠非如此。《自治法》相對《基本法》而言，更低度自治的規定，除了上述政體方面各點之外，還見諸宗教自由、政府財政、自然資源的擁有和支配權等方面；篇幅所限，容後續論。

按：十日本欄文章把人名「和珅」寫成「和坤」，讀者來函指正，筆者謹此致謝。此非簡單手誤，而是筆者錯了幾十年而不自知的例子之一。由此可見，愈是根深蒂固的錯誤，愈是難以自己更正，需由別人點醒、指出。

練乙錚

Touch

愈是根深蒂固的錯誤，愈是難以自己更正

魯賓

原帖由 Touch 於 2009-7-15 10:03 AM 發表
愈是根深蒂固的錯誤，愈是難以自己更正

lpoiu007

神仙魚

bmpg